Эффективны ли экономические санкции, вводимые против государств? Профессор SITE Мария Перротта с присущей ученым скрупулезностью проводит анализ подобных мер. Экономист рассматривает, какие цели ставит мировое сообщество, вводя санкции, и в каких случаях чаще достигает успеха, а в каких - санкции ни к чему не приведут.
Ричард Болдуин, профессор мировой экономики в Graduate Institute of Geneva, сказал: "В литературе о международных отношениях сложно найти более общепризнанную идею, чем мысль о том, что экономические методы управления государством являются наименее эффективными". Иными словами, один из выдающихся исследователей этой проблемы делает вывод, что экономические санкции не работают.
Обратный и чаще всего приводимый сторонниками санкций исторический пример – это, конечно, Южная Африка. Оказанное на эту страну в середине 1980-х гг. экономическое давление, безусловно, способствовало деформации, которой все больше подвергался неэффективный и затратный режим апартеида и которая, в конечном счете, привела к его отмене. На противоположном конце спектра находится Ирак, где ни всеобъемлющие санкции, ни программа "Нефть в обмен на продовольствие" – в принципе довольно продуманное сочетание санкций и помощи – не достигли ничего.
Одни специалисты пришли к выводу, что принципиальная разница между полученными результатами определяется тем, насколько важно для режима, подвергнутого санкциям, получить признание со стороны мирового сообщества и идентифицировать себя с ним. Другие считают, что успех санкций зависит от экономических издержек для обеих сторон – для самого режима и для противостоящих ему сил (или связывают его с другими объективными факторами). Честно говоря, оба аргумента довольно специфичны и с трудом поддаются обобщению. Впрочем, кто-то не без оснований скажет, что специфичным случаем является любой международный спор.
Первая фаза оценки успеха экономических санкций заключается в определении их цели. В общих чертах, есть два типа таких целей. В ряде случаев экономические санкции являются чисто карательной мерой, направленной против политики или действий режима, или против самого режима, и призваны выразить осуждение в тех случаях, когда бездействие могло бы быть воспринято как соучастие. Хоффман одним из первых предположил, что "санкции в основном применяются с целью облегчить ту напряженную ситуацию, когда [иностранное] правительство сталкивается с требованием действий, но когда война ему нежелательна". В этом случае нет смысла говорить об успехе или неудаче, так как введение санкций является самоцелью.
В крайнем случае санкции этого рода направлены на дестабилизацию режима, призванную вызвать политические перемены. По-видимому, частично такую цель преследуют действия против Сирии (устранение иранской теократии и режима Лукашенко в Белоруссии также можно поставить в этот ряд, но в их отношении цель свергнуть режим не заявлена столь открыто). Как показывает анализ исторических данных (1914-1989 гг.), вероятность успеха мер, предпринятых с этой целью, составляла 38%, если режим в самом начале был стабилен, и 80% – если речь шла о "проблемной" стране.
Следовательно, важнейшим фактором успеха санкций является состояние политической системы (в стране, против которой они нацелены) в предшествующий санкциям период. В некоторых случаях введение санкций, как ни парадоксально, лишь укрепляло в стране политическое единство – наблюдался эффект "сплочения нации". Именно это, кажется, происходит (по крайней мере, на данном этапе) в Венгрии. Факты свидетельствуют о том, что есть порог политической сплоченности, за которым внешнее вмешательство лишь укрепляет данный режим.
По мнению Линдсэй (Trade sanctions as policy instruments, 1986), существуют три фактора, способствующих тому, что санкции приведут скорее к политической интеграции, чем к коллапсу режима. Вот эти факторы: 1) если санкции выглядят, как нацеленные не на отдельную фракцию, а на всю страну; 2) если население относится к инициаторам санкций равнодушно или даже враждебно; 3) если действиям, против которых нацелены санкции, нет доступной (или считающейся лучшей) альтернативы.
В этой связи меры, позволяющие наказать только (или в основном) внутренних сторонников режима и его политическую базу, следует рассматривать как предпочтительные. Примером подобных мер является запрет на въезд в демократические страны чиновников режима, а также замораживание их активов, зарубежных банковских счетов и имущества. Финансовые ограничения, воспринимаемые как сравнительно более справедливые, были эффективнее и в прошлом. В той мере, в какой санкции не являются неизбирательными (т. е. не отражаются негативно на всех категориях населения), они предпочтительнее мер, наносящих ущерб всему производственному сектору (как, например, в случае с торговыми ограничениями).
В иных случаях санкции призваны обеспечить конкретные изменения в политике той страны, против которой они направлены. Как раз такой пример представляют собой Венгрия со своей новой конституцией и формально Иран, от которого требуется только отказ от создания ядерного оружия. В литературе о санкциях все больше наблюдается консенсус по поводу того, что уступки более всего вероятны на стадии угрозы. Тем не менее бывают случаи, когда угроза санкций не срабатывает, и тогда они вводятся на самом деле. И, хотя на этом этапе вероятность успеха снижается, есть примеры, когда цель санкций достигается лишь после их введения.
Некоторые ученые придерживаются взгляда, что правительства стран, налагающих санкции, часто по стратегическим соображениям выбирают крайние варианты, ставя на то, что санкции могут сработать в крупных вопросах, и пренебрегая меньшими уступками. Это также приводит к невысоким показателям успеха санкций.
Помимо успеха или неудачи в достижении конкретных целей, ради которых они налагаются, экономические санкции также влекут за собой множество более или менее прогнозируемых последствий. Один особо нежелательный результат торговых санкций был обнародован по итогам анализа ситуации в бывшей Югославии. В условиях ограничений на импорт частные и государственные экономические субъекты оказываются вынужденными использовать незаконные методы, для того чтобы избежать санкций и выйти на международный рынок по неофициальным каналам. Между политиками, организованной преступностью и сетью контрабандистов может утвердиться "нездоровое сотрудничество", которое сохраняется даже после отмены санкций.
Это обстоятельство свидетельствует против изоляции страны-объекта санкций от торговых потоков. Особый случай являют собой торговые операции, происходящие на грани закона и вносящие незначительный вклад в производственный сектор (такие как торговля оружием). Они могут и должны быть решительно пресечены. Помимо выгоды в смысле обеспечения большей безопасности, подобный шаг способен лишить лидеров страны-объекта санкций значительных источников дохода.
Очевидно, что любое ограничение (на кредиты или на торговые операции) наносит экономике ущерб. С ухудшением экономических условий издержки для потенциальных повстанческих групп сокращаются. Например, при высоком уровне безработицы тем, кто ею затронут, почти нечего терять, поэтому мятеж становится более вероятным. Эта теория согласуется как с массой свидетельств из прошлого века, так и с недавней волной революций в арабском мире, и позволяет предположить, что страны, где отмечается падение доходов, продвигаются в сторону демократии значительно быстрее. Впрочем, свидетельства носят эпизодический характер; более строгий эмпирический анализ не выявил однозначной картины.
В то же время переход от мятежа оппозиции к созданию новой – возможно, демократической – власти может оказаться вовсе не быстрым, о чем нам ежедневно напоминает сирийская трагедия. В этом случае возникает вопрос, дадут ли внешние экономические санкции хоть какой-то эффект на этом этапе развития ситуации. Пока аналитики настаивают на оказании международным сообществом политической и материальной поддержки восстанию в Сирии, а Саудовская Аравия вооружает повстанцев, мы должны помнить, что меры, нацеленные на поддержку отдельных оппозиционных фракций или демократической системы в целом, тоже могут привести к нежелательным последствиям.
Сравнительная статистика показывает, например, что зависимость финансовой помощи и свободных многопартийных выборов может внушить действующему главе государства обостренное чувство нестабильности. В результате повышается риск дальнейших репрессий и незаконного обогащения. Даже давление с целью освобождения политических заключенных может породить систему, создающую порочные стимулы, для того чтобы появлялось все больше заключенных, подлежащих обмену на экономическую помощь. Именно такого рода риски сохраняются в Мьянме, где большое количество политических заключенных все еще удерживается правительством.
Другое важное различие между торговыми и финансовыми ограничениями состоит в том, что первые с большей вероятностью приводят к накоплению долга. Бремя этого долга, за который ответственность несет подвергнутый санкциям режим, скажется на будущем росте экономики. Оно ляжет на плечи следующих поколений налогоплательщиков и, возможно, на будущее правительство, которое в идеале не должно отвечать за направление действий, выбранное сегодняшним опальным руководством. Кроме того, в случае развала экономики по всем долговым обязательствам может быть объявлен дефолт. Именно такой риск берут на себя страны и финансовые учреждения, ссужающие деньги подвергнутому санкциям режиму. Другими словами, препятствуя торговле, но не закрывая кредитных линий, сторона, вводящая санкции, поставила бы себя (или кредиторов третьей стороны) в нежелательную ситуацию.
В ряде случаев объект санкций может прибегнуть к услугам альтернативных кредиторов в третьих странах. Хотя такая ситуация предпочтительнее, чем та, при которой риски по долгам несет сам инициатор санкций, она не идеальна, поскольку снижает действенность санкций. Jayachandran и Kremer выдвинули новаторское предложение, связанное с правовой доктриной подобных одиозных долгов. Они предлагают признать те долговые обязательства, про которые можно утверждать, что они взяты прежним режимом без согласия народа и не в его интересах, незаконными и не подлежащими передаче режиму-преемнику. Это создаст контрстимулы для кредиторов в третьих странах и, возможно, нарушит баланс незаконного кредитования. Но даже такие кредитные санкции наносят ущерб экономике, а значит в конечном счете и населению. Однако в долгосрочном плане они выгодны для населения, так как не допускают накопления неправедных долгов, которые сегодня оплачивают бесхозяйственность, грабежи и репрессии, а завтра должны будут погашаться теми, кто никогда их на себя не брал.
