Мировой экономический рост затухает, поэтому развивающиеся страны сдувают пыль со старых стратегий, в частности с идеи использовать промышленную политику для стимулирования развития отдельных секторов экономики и превращения их в двигатели роста и занятости.
Однако история применения такой политики, особенно в Латинской Америке и странах Карибского бассейна, полна предостерегающих рассказов о неудачах.
В 1950-х и 60-х гг. многие латиноамериканские и карибские страны с энтузиазмом проводили промышленную политику. Опираясь на государственное планирование при выборе приоритетных секторов экономики и применяя избирательные защитные меры во внешней торговле (например, вводя тарифы, квоты и лицензирование импорта), они замещали импорт отечественной продукцией с целью ускорить свой переход от сырьевой экономики к экономике, базирующейся на промышленном производстве.
Страны Восточной Азии, например Южная Корея, использовали данную политику, чтобы дать возможность избранным отраслям конкурировать на глобальном рынке. Однако Карибам и Латинской Америке правильная промышленная политика удавалась редко. Несмотря на отдельные заметные успехи, например авиастроительная компания Embraer в Бразилии и лососевые фермы в Чили, власти, как правило, отбирали слабые отрасли, в том числе потому, что процесс отбора мотивировался политическим давлением, а конкурентным потенциалом фирм.
В 1980-х и 90-х гг. Латинская Америка отказалась от подобной политики, предпочтя более осторожные подходы. Вместо поддержки отдельных отраслей некоторые страны стали содействовать инновациям, предоставляя всем отраслям субсидии и налоговые льготы. Одновременно они открывали доступ иностранным конкурентам и проводили рыночные реформы. Впрочем, этих изменений, хотя и необходимых, оказалось недостаточно для стимулирования роста производительности и объемов производства.
Почти два десятилетия спустя правительства Латинской Америки вновь стали изучать потенциал активной промышленной политики. Причем, как отмечает президент Межамериканского банка развития Луис Альберто Морено, для того чтобы не повторить ошибок прошлого, им следует тщательно проанализировать причины неудач предыдущих попыток и выработать конкретную стратегию, которой они будут руководствоваться в будущем.
• Имеется ли очевидный провал рыночного саморегулирования, который оправдывает вмешательство государства?
• Помогут ли предлагаемые меры эффективно устранить недостатки рынка?
• Есть ли в стране институты, необходимые для проведения промышленной политики?
Посмотрим на отраслевую политику в Коста-Рике и Аргентине. Производители риса в Коста-Рике выбрали традиционный путь лоббирования протекционистских мер. Хотя никаких провалов рынка, требующих вмешательства государства, не было, власти поддались и ввели высокие импортные тарифы, а также предоставили субсидии могущественным производителям риса. В результате производительность упала.
Напротив, фермеры аргентинской провинции Энтре Риос обратились к Государственному институту сельскохозяйственных технологий (INTA) с просьбой ускорить исследования по выведению новых сортов риса и согласились даже выплачивать специальный налог, чтобы увеличить исследовательский бюджет INTA. Тем самым они смогли преодолеть то, что экономисты называют проблемой координации частного сектора. Когда появился новый сорт риса, производительность выросла.
Неудивительно, что в Аргентине успешное вмешательство властей в отраслевую политику произошло в соответствии с предложенным тестом: рынок страдал от недостатка координации, эту проблему помогло эффективно решить государство, обладавшее необходимыми институтами.
Вместо потакания всей отрасли субсидиями или ограничением импорта региональные власти и INTA создали общественное благо, которое помогло увеличить производство в конкретной отрасли. Среди других примеров успехов подобного подхода – санитарная сертификация сельскохозяйственной продукции и программы повышения квалификации в сфере компьютерного программирования.
Когда правительства находят проекты, которые проходят предложенный тест из трех вопросов, они оказываются лучше подготовлены к эффективному использованию таких мер, как временные субсидии или целевые стимулы. Например, в Мексике государственная поддержка инвестиций в гостиницы и транспорт помогла создать туристическое направление мирового класса – Ривьеру Майя.
У Коста-Рики, несмотря на неудачу с рисовой промышленностью, также есть отдельные успехи данной политики. Когда производители медтехники в стране перестали выпускать приносящие прибыль сердечные клапаны из-за отсутствия специализированных фирм, оказывающих услуги стерилизации, правительство ввело программу стимулов, чтобы привлечь на рынок подобные фирмы. В результате экспорт медицинских устройств с высокой добавленной стоимостью вырос.
Для того чтобы частные и политические интересы не влияли на формирование промышленной политики так, как это случилось в 1950-х и 60-х гг., властям важно обладать адекватными институциональными мощностями. Ирландия, которую часто хвалят за умение отбирать удачные проекты, опирается на техническую компетенцию своего знаменитого Агентства промышленного развития, обеспечивающего эффективность и честность процесса отбора. Чили, хотя и обладает достаточно сильными институтами, обратилась к независимой стороне – Boston Consulting Group, чтобы гарантировать объективный отбор самых многообещающих секторов экономики.
Содействие промышленному развитию – сложная задача. Политики периодически обязаны проводить оценку принятых решений, отказываясь от тех, которые оказались неверными. У них будут и удачи, и неудачи, но если чиновники начнут постоянно задавать себе три правильных вопроса, шансы на успех значительно вырастут.
