Управление российскими финансами: ХVIII-ХIХ вв.

В России первой логически завершенной централизованной моделью финансового управления была система, сформированная в процессе начавшейся в 1775 г. губернской реформы Екатерины II. В результате были образованы казенные палаты — исполнительные органы, которые императрица называла "местными правительствами". Как развивалось российское казначейство в ХVIII-ХIХ веках - в материале, подготовленном совместно "Вести.Экономика" и журналом "Бюджет".

В составе казенных палат было семь подразделений — экспедиций. Одна из экспедиций, управлять которой был поставлен губернский казначей, осуществляла "полное заведование доходами и расходами по губернии" и составляла всю отчетность по ним. Губернским казенным палатам были подчинены уездные казначейства. Главной задачей уездных казначейств являлось хранение сумм, поступивших в казну, их кассирование и наблюдение за правильным поступлением податей. На вершине пирамиды вплоть до 1821 г. параллельно сосуществовали экспедиция о государственных доходах и министерство финансов. Функции их руководителей не получили окончательного разграничения, так же как и не был определен порядок их взаимодействия.

Кроме того, в 1781 г. с целью завершения строительства системы местных казначейств были созданы казначейства для остаточных сумм и казначейства для штатных сумм в Петербурге и Москве. Казначейства для остаточных сумм хранили не только те денежные средства, которые воплощали собой бюджет государства, но и средства Кабинета ее Императорского Величества, коллегии иностранных дел, казенных кредитных установлений. Они представляли в экспедицию о государственных доходах годовые и третные (квартальные) ведомости о наличии сумм, недополучении предполагаемых сумм с указанием причин, расходах и остатках.

Казначейства для штатных сумм заведовали расходами страны и непосредственно подчинялись экспедиции о государственных доходах. Механизм движения денежных сумм, не предусмотренных росписью (нештатные расходы), получил новую организацию: государственный казначей отдавал указание казначейству для остаточных сумм, руководитель ведомства, "имеющий смотрение над денежной казной", выписывал ордер о приеме денег и вносил эту операцию в годовой отчет. Казначейство для остаточных сумм фиксировало ту же операцию в своем журнале и также отмечало в годовом отчете. Безусловно, эти особые казначейства были первым прообразом создающихся в настоящее время "центров специализации Федерального казначейства".

Указ о преобразовании экспедиции о государственных доходах в Департамент государственного казначейства министерства финансов и о его штатах император Александр I издал 2 февраля 1821 г. Департамент государственного казначейства работал исключительно с документами и обладал распорядительными полномочиями, то есть имел право инициировать проекты законодательных и подзаконных актов.

А уже 3 февраля того же года император подписал указ "Учреждение Главного казначейства". Оно получило исполнительные функции и было создано в результате объединения Петербургского и Московского казначейств для штатных и остаточных сумм. Таким образом, была сформирована трехступенчатая система взаимодействия казначейских учреждений, поддающаяся бюрократическому управлению. Кстати, аналогичная система существует и в настоящее время. В непосредственном ведении Департамента Государственного казначейства находилось Главное казначейство и губернские казначейства с состоящими в их ведении уездными казначействами. Главное казначейство располагалось в столице Российской империи - Санкт-Петербурге.

Основной задачей Главного казначейства являлось проведение операций с наличностью — хранение, прием и отпуск сумм на расходы по общему государственному управлению, а также счетоводство и производство дел. Суммы доходов, оставшиеся свободными после исполнения расходов, уездные казначейства передавали в губернские, а те в свою очередь посредством почтовых перевозок упакованные в бочонки и кожаные мешки деньги отправляли в Главное казначейство.

В середине 1870-х гг. Государственное казначейство открыло особый текущий счет в Государственном банке, куда передавало на хранение казенные суммы. Государственный банк принимал от Главного казначейства в Петербурге (а его конторы и отделения — от губернских казначейств) на тот же текущий счет "всякого рода уплаты государственному казначейству, как производимые по распоряжению министерства финансов, так и поступающие с текущих счетов банковых частных лиц и учреждений, и наконец, установление в пользу казны отчисления с операции самого банка".

Кассовый устав указывал, что Государственный банк обязывался по распоряжению министерства финансов выдавать "суммы с текущего счета Государственного казначейства прямым кредиторам казны и в качестве агента министерства финансов производить за счет Главного Санкт-Петербургского казначейства все заграничные обороты по суммам Государственного казначейства".

Непосредственная работа с наличностью и соответствующей документацией осуществлялась в Главном казначействе канцелярией и пятью отделениями: кассирским, которым управлял главный казначей; бухгалтерским; приходным; расходным и оборотным. Последнее производило счет российской и иностранной монеты, пересчет по обмену монеты на ассигнации, счет сумм, выданных из казначейства заимообразно государственным учреждениям и частным лицам, и счет о приеме - отпуске ценных бумаг.

Все поступления направлялись главному казначею и подразделялись на остатки от расходов разных мест; штатные, то есть доходы, назначенные по росписи; "случайные доходы"; "кредитные пособия", то есть полученные в результате внешних и внутренних займов; оборотные капиталы. Отпускать суммы Главное казначейство имело право на содержание двора, расходы министерств и главных управлений, погашение "кредитных бумаг". Особое направление работы Главного казначейства — выплаты физическим лицам: жалованье чиновникам, пенсии и пособия пенсионерам, проживавшим в Петербурге.

Счетоводство Главного казначейства занималось сличением и проверкой сумм, предназначенных к приему и выдаче. Также составлялись казначейские и бухгалтерские книги и отчеты, которые доставлялись в Департамент Государственного казначейства и в Государственный контроль. Главным достижением того времени стало составление достоверных кассовых отчетов в назначенные сроки или даже с опережением, что свидетельствовало о четко налаженной работе всех отделений.

Общее руководство деятельностью Главного казначейства осуществлял управляющий. Он непосредственно подчинялся директору Департамента Государственного казначейства. Интересным является факт, что управляющий имел право взаимодействовать не только со своим прямым начальником, но и с министром финансов и ведомством государственного контроля. Сегодня эти функции возложены на Федеральное казначейство: вся система взаимодействия современных структур разного уровня аналогична той, что успешно функционировала в России несколько веков назад.

Наталия Михайловна ГОРИНА, руководитель Межрегионального операционного управления Федерального казначейства